Les conclusions du Rapport Angelides enfin en français !

Nous présentons ici la première traduction française des conclusions de la Commission d’enquête sur la crise financière (FCIC) présidée par le démocrate Phil Angelides, dont le rapport dévastateur a été rendu public le 27 janvier dernier. Dans une analyse publiée sur son site de campagne, Jacques Cheminade a qualifié ce rapport d’ « arme pour un sursaut politique ».{}

Les conclusions cinglantes de la FCIC ont valeur d’exemple du type de rejet sans compromis que l’on doit opposer à ces 40 dernières années de prédation financière, alors qu’en France, une Commission du même type, présidée par Henri Emmanuelli et Jean-François Mancel, a, au contraire, conclu d’entrée de jeu que « la spéculation ne saurait être diabolisée car elle a toujours eu un rôle économique effectif », et qu’il s’agirait tout juste d’empêcher par des régulations à tous les niveaux que le système devienne un véritable casino financier.

C’est donc de toute urgence que nous appelons une fois de plus, comme nous l’avons fait dès le début de la crise, à la constitution d’une véritable Commission Pecora, ayant pouvoir d’instruction, comme à l’époque de l’administration Roosevelt.

Conclusions du Rapport de la FCIC :

(Première partie)

Cette Commission d’enquête a été chargée d’examiner la crise financière et économique qui a frappé notre pays [les Etats-Unis] et à en expliquer les causes au peuple américain. Nous sommes vivement conscients de l’importance de cette charge, eu égard à l’ampleur de la destruction économique subie par les Etats-Unis au lendemain de la pire crise financière qui ait eu lieu depuis la Grande Dépression.

Notre première tâche fut de déterminer ce qui s’était produit et comment cela s’est produit, afin d’en comprendre la cause. Nous présentons ici nos conclusions. Nous encourageons le peuple américain à rejoindre notre point de vue, en formant son propre jugement à partir des preuves rassemblées au cours de notre enquête. Si nous n’apprenons rien de l’histoire, nous risquons de ne pas pouvoir nous en rétablir pleinement. Certains, à Wall Street et à Washington, qui ont intérêt à préserver le statu quo , pourraient être tentés d’effacer toute trace de cette crise, ou de prétendre que personne n’était capable de la prévoir ou de l’arrêter. Ce rapport s’efforce d’exposer les faits, d’identifier les responsables, de combattre les mythes et de nous aider à mieux comprendre comment on aurait pu éviter la crise. Il est une tentative de consigner l’histoire, non de la réécrire ou d’accepter qu’elle soit réécrite.

Pour aider nos concitoyens à mieux comprendre la crise et ses causes, nous avons présenté des conclusions spécifiques à la fin des chapitres des parties III, IV et V du présent rapport.

L’objet de cette Commission est de la plus haute importance pour notre pays. Les évènements graves de 2007 et 2008 ne furent ni de simples incidents de parcours, ni un trou d’air un peu plus rude que ceux qui peuvent parfois émailler les cycles économiques d’un système de libre-échange. Ce fut un bouleversement fondamental – un véritable chamboulement financier, si l’on veut – qui ravagea des villes et des quartiers entiers de la nation.

A l’heure où ce rapport est mis sous presse, plus de 26 millions d’Américains ont perdu leur travail, ne trouvent pas d’emploi à temps plein ou ont abandonné toute recherche d’emploi. Environ 4 millions de familles ont perdu leur logement pour cause d’éviction et 4,5 millions de familles supplémentaires font l’objet d’une procédure d’expulsion, ou en sont menacées suite à d’importants retards de paiement. Près de 11 000 milliards de patrimoine se sont évanouis, les épargnes-retraites et les économies d’une vie ayant été balayées. Les entreprises, grandes ou petites, ont toutes ressenti l’aiguillon de la profonde récession. Il y a une grande colère contre ce qui est arrivé, à juste titre. Beaucoup de gens qui avaient scrupuleusement respecté la loi se retrouvent désormais au chômage, avec un avenir des plus incertains. Des individus bien réels et de vraies communautés ont été le dommage collatéral de la crise. L’impact de la crise se fera sentir sur au moins une génération. Et le chemin vers une puissance économique renouvelée ne s’annonce pas des plus faciles pour le pays.

Comme tant d’autres Américains, nous commençâmes nos explorations avec nos propres vues et quelques connaissances rudimentaires sur la façon dont le plus puissant système financier du monde avait pu se retrouver au bord du gouffre. Déjà à l’époque de notre nomination à cette commission indépendante, bien des choses avaient été dites et écrites sur la crise. Pourtant, chacun d’entre-nous fut marqué, profondément, par ce que nous avons appris au cours de notre investigation. Nous fûmes tour à tour fascinés, surpris, parfois même choqués, par ce que nous avons vu, entendu ou lu. Nous sommes véritablement allés de découvertes en découvertes.

Au cours des deux dernières années, l’attention s’est largement focalisée sur la décision du gouvernement fédéral d’apporter une assistance financière massive à la stabilisation et au sauvetage d’institutions financières, jugées si importantes que leur faillite aurait emporté tout le système. Ces décisions – et les émotions profondes qu’elles ont suscitées – seront encore longuement débattues à l’avenir. Mais notre mission consistait à poser cette question centrale et à y répondre : comment étions-nous arrivés au fait qu’en 2008, notre nation fût obligée de choisir entre deux alternatives brutales et douloureuses – risquer l’effondrement total de notre système financier et économique, ou injecter dans ce système et dans toute une série d’entreprises des milliers de milliards de dollars de l’argent des contribuables, alors que des millions d’Américains perdaient quand même leur emploi, leurs économies et leur toit ?

Nous posons dans ce rapport les étapes de cette crise. Cependant, à notre avis, un simple résumé au début est utile pour commencer. Bien que les vulnérabilités qui créèrent le potentiel de la crise aient mis des années à se former, ce fut l’explosion de la bulle de l’immobilier – alimentée par de faibles taux d’intérêt, un crédit facile, une régulation quasi inexistante et des emprunts toxiques – qui fut l’étincelle mettant le feu à une série d’évènements conduisant à la crise généralisée de l’automne 2008. Des milliers de milliards de dollars de prêts hypothécaires douteux se retrouvèrent disséminés à travers tout le système financier, puisque des paquets de titres adossés à des créances hypothécaires douteuses furent emballés, puis réemballés et vendus à des investisseurs du monde entier. Lorsque la bulle explosa, des centaines de milliards de dollars de pertes dans les dettes hypothécaires et les titres qui y étaient adossés, secouèrent les marchés et les institutions financières dont l’exposition à la dette hypothécaire et à ces titres était significative, et qui avaient emprunté de fortes sommes en les utilisant comme collatéraux. Ceci se produisit non seulement aux Etats-Unis, mais dans le monde entier. Ces pertes furent amplifiées par des produits dérivés tels que les titrisations synthétiques.

La crise atteignit des proportions sismiques au mois de septembre 2008, avec la faillite de Lehman Brothers et l’effondrement imminent du géant de l’assurance AIG (American International Group).

La panique attisée par le manque de transparence des bilans des grands groupes financiers, combinée à l’enchevêtrement des institutions considérées comme trop grandes pour faire faillite ( too big to fail ), conduisirent au gel des marchés du crédit. Les échanges s’arrêtèrent nets. Le marché des actions flancha. L’économie plongea dans une récession sévère.

Le système financier que nous avons examiné ne ressemble en rien à celui de la génération de nos parents. Rien que les changements opérés au cours de ces trente dernières années furent retentissants. Les marchés financiers se sont de plus en plus mondialisés. La technologie en a décuplé l’efficacité, la vitesse et la complexité des instruments financiers et des transactions. L’accès au marché financier s’est élargi et le coût pour accéder aux financements a baissé comme jamais auparavant. Enfin, le secteur financier lui-même est devenu une force beaucoup plus hégémonique au sein de notre économie.

Entre 1978 et 2007, la dette détenue par le secteur financier explosa, passant de 3000 milliards à 36 000 milliards de dollars et sa part au produit intérieur brut fit plus que doubler. La nature même de beaucoup de firmes de Wall Street changea – passant du statut de maisons relativement discrètes à celui d’entreprises cotées en bourse, prenant des risques plus grands et plus diversifiés. En 2005, les dix plus grandes banques de dépôts représentaient 55% de l’industrie financière nationale, soit plus du double du niveau de 1990. A la veille de la crise en 2006, les profits du secteur financier constituaient 27% des profits du secteur privé aux Etats-Unis, contre 15% en 1980. Comprendre cette transformation fut crucial pour l’analyse de la Commission.

Venons-en à nos découvertes et aux principales conclusions à en tirer, fondées sur les faits rapportés ici : nous les présentons dans l’espoir qu’on puisse en tirer les leçons permettant d’éviter une catastrophe à l’avenir.

• Nous en concluons que cette crise financière était évitable. La cause de la crise fut l’action et l’inaction des hommes, non les caprices de dame Nature, ni la défaillance de programmes d’ordinateurs devenus fous. Les capitaines de la finance, tout comme les stewards de la régulation financière publique, ont ignoré certains avertissements et ont failli à leur tâche en refusant d’interroger, de comprendre et de gérer l’évolution des risques au sein d’un système essentiel au bien-être du public américain. C’est de leur part un grand raté, non un faux pas. Alors qu’on ne revient pas sur les résultats d’un cycle économique, une crise d’une telle ampleur n’avait aucune raison d’avoir lieu. Pour paraphraser Shakespeare : « La faute n’est pas dans les étoiles, mais en nous. »
  A l’opposé de ceux qui, à Wall Street et à Washington, prétendent que la crise ne pouvait être ni prévue ni évitée, des signes avant-coureurs existaient. La tragédie, c’est qu’ils furent ignorés, ou écartés. Il y a eu un emballement des prêts aux subprimes risqués et à la titrisation, une hausse intenable des prix de l’immobilier, de nombreux signalements de pratiques illicites et prédatrices dans le domaine des crédits, un endettement hypothécaire dramatique des ménages, une croissance exponentielle des activités de courtage des firmes financières, des dérivés non-régulés et des marchés de refinancements [repo], pour ne citer que les pires exemples. Il régnait cependant une permissivité générale et peu d’actions sérieuses furent engagées pour écarter les menaces en temps utile.
  L’exemple le plus significatif de cet état de choses fut l’échec de la Réserve Fédérale à contenir la croissance des titres hypothécaires toxiques, ce qu’elle aurait pu faire en instituant des normes plus prudentes d’attribution des hypothèques. La Réserve fédérale était la seule entité ayant le pouvoir de le faire et elle ne l’a pas fait. Notre examen regorge de semblables dysfonctionnements : des institutions financières produisaient, achetaient et vendaient des titres hypothécaires qu’elles n’avaient pas examinés, qu’elles n’avaient pas envie d’examiner, ni même de savoir s’ils étaient défaillants. Certaines firmes dépendaient du renouvellement, chaque nuit, de dizaines de milliards de dollars en emprunt, garantis par des titres adossés à des hypothèques subprime. Des institutions et investisseurs importants s’en remettaient aveuglément aux agences de notation de crédit, érigées en arbitres du risque. A quoi fallait-il s’attendre d’autre, sur une autoroute sans limitation de vitesse, ni lignes blanches bien repeintes ?

• Nous en concluons que les défaillances généralisées des mécanismes de régulation et de supervision se sont avérées dévastatrices pour la stabilité des marchés financiers de la nation. Plus aucune sentinelle n’était à son poste, en grande partie à cause d’une croyance très répandue dans la capacité des marchés à s’auto-corriger, dans la capacité des institutions financières à s’auto-réguler efficacement. Plus de trois décennies de dérégulation et de soumission au dogme de l’autorégulation financière – proclamé par le directeur de la Réserve fédérale Alan Greenspan et d’autres, soutenu par des Présidences et des Congrès successifs, défendu avec zèle et en toute occasion par la puissante industrie financière – ont eu raison de tous les garde-fous qui auraient pu empêcher la catastrophe. Cette approche avait ouvert des failles dans le système de surveillance de marchés, dans des zones particulièrement sensibles où plusieurs milliers de milliards de dollars étaient en jeu, tels que le shadow banking system [finance de l’ombre] et le marché des dérivés de gré à gré [ over the counter, OTC ]. De plus, le gouvernement autorisa les opérateurs financiers à choisir eux-mêmes leurs régulateurs, dans ce qui devint rapidement une course vers le régulateur le plus laxiste.
  Nous récusons l’idée que les régulateurs n’avaient pas les moyens de protéger le système financier. Ils avaient des pouvoirs suffisants dans de nombreux domaines et décidèrent de ne pas les utiliser. Donnons-en trois exemples. La Securities and Exchange Commission (SEC) [la plus ancienne autorité de régulation des marchés] aurait pu exiger plus de fonds propres et interdire aux grandes banques d’affaires les pratiques trop risquées. Elle ne l’a pas fait. La Réserve fédérale de New York, comme d’autres régulateurs, aurait pu brider les excès de Citigroup, dans la dernière ligne droite avant la crise. Elle ne l’a pas fait. Législateurs et régulateurs auraient pu arrêter le train fou de la titrisation des emprunts hypothécaires à risque. Ils ne l’ont pas fait. Jour après jour, avec obstination, les régulateurs notèrent les firmes sous leur surveillance comme s’il s’agissait d’institutions parfaitement saines, même quand les doutes s’accumulaient, ne baissant leur note que quelques jours avant leur effondrement. Qui plus est, là où les régulateurs n’avaient pas de mandat, ils auraient pu le réclamer. Trop souvent, ils manquèrent de volonté politique – dans un environnement politique et idéologique déterminé à la restreindre – ainsi que de la force de caractère nécessaire pour critiquer et mettre au défi les institutions et le système financier qu’ils avaient pour mission de défendre.
  A de nombreuses reprises, le système de régulation financière changea avec l’évolution des marchés financiers. Mais comme le démontrera le rapport, l’industrie financière joua elle-même un rôle majeur dans l’affaiblissement des normes de régulation appliquées aux institutions, aux marchés et aux produits de la finance. La Commission ne fut pas surprise de constater qu’une industrie représentant une telle richesse et une telle puissance, exerçât ces pressions sur les législateurs et les régulateurs. De 1999 à 2008, le secteur financier dépensa 2,7 milliards de dollars en lobbying au niveau fédéral. Le total des contributions cumulées par des individus et des comités d’action politique venant de ce secteur dépassa le milliard de dollars. Nous fûmes troublés de constater à quel point la nation fut privée de la force et de l’indépendance nécessaires à la protection de sa stabilité financière.

• Nous en concluons que des dysfonctionnements dramatiques, au niveau de la gouvernance des entreprises privées et du contrôle de risque au sein des plus importantes institutions financières, furent la cause de la crise. L’opinion autorisée était que l’instinct de survie des grandes firmes financières les préserveraient de prises de risque fatales, sans que le besoin se fasse sentir pour elles d’adopter un système de régulation qui, prétendait-on, gênerait l’innovation. Bien trop de ces entreprises agirent avec témérité, prenant trop de risques, avec trop peu de capitaux, dans une trop forte dépendance des capitaux à court terme. Tout cela fut le reflet d’un changement de mentalité de ces institutions, particulièrement dans les grandes banques d’affaires et les holdings bancaires, qui concentrèrent toujours plus leur activité sur les « trading » à haut risque, toujours dans l’attente de plus gros profits. Ces compagnies s’exposèrent énormément en soutenant et acquérant des organismes émettant les subprimes, et en créant, assemblant, réemballant et vendant des créances adossées à des titres hypothécaires, notamment les produits financiers synthétiques, pour des milliers de milliards de dollars. Tel Icare, elles ne furent jamais effrayées de voler toujours plus près du soleil.
  Dans bien des cas, leur croissance agressive reposait sur des stratégies d’acquisition et d’intégration mal conçues, qui rendaient leur gouvernance plus périlleuse encore. Le PDG de Citigroup déclara à la Commission qu’une position de 40 milliards de dollars dans ces titres à haut rendement « n’aurait en aucun cas attiré son attention ». Quant au sous-directeur de la banque d’affaires de Citigroup, il avoua accorder « moins de 1% de son temps » à ces titres risqués. Dans ce cas précis, « trop grand pour faire faillite » signifie « trop grand pour gérer ».
  Les institutions de la finance, comme les agences de notation du crédit, firent de leurs modèles mathématiques le cadre principal de leur détection des risques ; au détriment le plus souvent du jugement de la raison. Généralement, la fameuse « gestion » des risques ne fut plus qu’une justification de ces risques.
  Des systèmes de compensation – conçus dans un environnement d’argent à bas coût, de compétitivité intense et de régulation bien faible – récompensaient trop souvent la transaction à la volée, le gain à court terme, sans considérer les conséquences à long terme. Ce système encourageait surtout les gros paris, ceux dont les gains pouvaient être énormes et les pertes limitées. Et cela de haut en bas, depuis le prêteur hypothécaire de quartier jusqu’au conseil d’administration des compagnies.
  Notre étude révéla des manquements consternants et une irresponsabilité coupable au plus haut niveau. Entre autres choses, vous y lirez comment la direction d’AIG ignorait tout des termes et des risques qu’elle encourait en raison de son exposition de 79 milliards de dollars à des produits dérivés adossés à des titres hypothécaires ; vous observerez Fannie Mae dans sa quête toujours plus grande de parts de marché, de profits et de bonus, qui l’amène à augmenter son exposition à des emprunts et des titres à risque, alors même que le marché de l’immobilier approche de son sommet ; ou encore la coûteuse surprise qui attendait la direction de Merrill Lynch, quand elle réalisa que l’entreprise avait une dette de 55 milliards en titres « ultra cotés », supposés « ultra sains », qui lui fit perdre plusieurs milliards.

• Nous en concluons que la combinaison d’une masse d’emprunts excessifs, d’investissements à risques et d’un manque patent de transparence, ont mis le système financier sur la voie de la crise. Clairement, cette vulnérabilité tient aux manquements constatés dans la gouvernance des entreprises privées, ainsi qu’aux dysfonctionnements des mécanismes de régulation, mais il est important d’approfondir ces points.
  Durant les années précédant la crise, de trop nombreuses entreprises ainsi que des ménages s’endettèrent massivement, se rendant vulnérables à des troubles financiers ou à des faillites, au cas où la valeur de ces investissements viendrait à décliner même modestement. En 2007 par exemple, les cinq plus grandes banques d’affaires – Bear Stearns, Goldman Sachs, Lehman Brothers, Merril Lynch et Morgan Stanley – opéraient avec des fonds propres incroyablement réduits. Selon certain critère de calcul, leur effet de levier montait jusqu’à 40 pour 1, ce qui signifie que pour 40 dollars détenus en titres, il n’y avait qu’un seul dollar de capital pour couvrir les pertes. Une érosion des actifs même inférieure à 3% pouvait éliminer une entreprise. Pour corser le tout, leurs emprunts étaient en majorité contractés à court-terme, sur le marché au jour le jour – ce qui veut dire que les emprunts devaient être renouvelés chaque jour. Ainsi vers la fin 2007, Bear Stearns détenait 11,8 milliards de dollars en fonds propres et 383,6 milliards de dollars de passif, tout en empruntant 70 milliards sur le marché au jour le jour. En proportion, cela équivaut à une petite entreprise de 50 000 dollars de capital, empruntant pour 1,6 million de dollars, sur lesquels elle doit rembourser chaque jour 296,75 dollars. On ne peut décemment pas dire : « Mais à quoi pensaient-ils ? » alors qu’ils étaient si nombreux à penser de manière identique.
  En outre, les effets de levier étaient le plus souvent cachés, dans des positions prises sur les marchés dérivés, des entités hors-bilan et grâce au maquillage des rapports financiers disponibles au public d’investisseurs.
  Les rois de l’effet de levier furent les deux titans Fannie Mae et Freddie Mac, institutions parapubliques (ndt : GSE Government Sponsored Enterprises). Ainsi, fin 2007, leur effet de levier combiné, incluant les prêts qu’elles détenaient et ceux qu’elles garantissaient, était de 75 pour 1.
  Mais les compagnies financières ne furent pas les seules à prendre part à cette fièvre de l’emprunt : entre 2001 et 2007, la dette immobilière nationale doubla presque et cette dette, comptée par ménage, augmenta de 63%, passant d’une moyenne de 91 500 à 149 500 dollars, alors même que les salaires stagnaient. Quand le marché immobilier se retourna, entreprises et familles lourdement endettées prirent une véritable raclée.
  Le lourd endettement contracté par certaines institutions s’aggrava du fait des actifs risqués qu’elles acquéraient avec cette dette. Pendant que les marchés hypothécaire et immobilier crachaient des prêts et des titres toujours plus risqués, beaucoup d’institutions financières s’en gavaient. Fin 2007, Lehman avait amassé 111 milliards d’avoirs et de titres immobiliers, résidentiels ou commerciaux, c’est-à-dire le double de ce qu’elle détenait deux ans auparavant et plus de quatre fois son capital total. Et, une fois de plus, la prise de risque n’était pas l’apanage des seules institutions financières, certaines familles prenant aussi les mêmes risques. Près d’un emprunteur sur 10 choisit entre 2005 et 2006 des prêts à « option ARM », qui permettaient des remboursements mensuels si bas que leur hypothèque augmentait chaque mois.
  Au sein du système financier, la menace que posait cette dette fut amplifiée par le fait qu’aucune transparence n’était exigée ni encouragée. Les emprunts massifs et à court terme, combinés à des obligations qui n’étaient pas visibles aux autres acteurs du marché, ont exacerbé la possibilité de voir le système s’effondrer rapidement. Au début du XXe siècle, notre nation avait érigé une structure protectrice – incluant la Réserve fédérale comme prêteur en dernier ressort, l’assurance fédérale du dépôt, des mécanismes suffisants de régulation – qui devait servir de rempart aux mouvements de panique qui avaient souvent déstabilisé le système bancaire américain au XIXe siècle. Et pourtant, dans les trois décennies qui viennent de s’écouler, nous avons laissé se développer un système bancaire opaque – une banque de l’ombre constituée de dettes à court terme – un réseau qui rivalise avec le système bancaire traditionnel. Des éléments déterminants de l’économie et des marchés – par exemple le marché des prêts recyclés qui vaut plusieurs milliers de milliards, les entités hors-bilan, l’échange de produits dérivés de gré à gré – étaient soustraits à la vue, hors des protections que nous avions érigées pour empêcher les effondrements financiers. Nous nous retrouvions avec un système financier du XXIe siècle, protégé par des mesures du XIXe.
  Lorsque le cratère s’ouvrit sous les marchés de l’immobilier et hypothécaire, le manque de transparence, le poids extraordinaire des dettes, les emprunts à court terme, les actifs à risques, tout se retourna contre les créateurs de ce système, provoquant la panique. Nous avions semé le vent, nous récoltions la tempête.

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