Incapable de remettre en cause Maastricht et Lisbonne, le Conseil Constitutionnel valide le pacte budgétaire (TSCG)

Pacte budgétaire :
aucune réforme constitutionnelle n’est nécessaire

Rien de plus barbant que de lire une décision du Conseil constitutionnel, à part pour les obsédés du droit public (dont je fais partie, qui plus est quand il s’agit de question européenne...).

Bref, plutôt que de vous farcir les 36 points de la toute fraiche décision des Sages au sujet du Pacte budgétaire (TSCG), je vous en livre/décrypte ici les principaux éléments.

Dans le cadre d’un Traité international, le seul rôle du Conseil constitutionnel est d’analyser si les dispositions du Traité sont conformes à la Constitution. Dans le cas contraire, il enjoint le Parlement à réformer la Constitution.

Concernant le Pacte budgétaire, la décision du Conseil balaie toutes les prévisions : aucune réforme de la Constitution ne sera nécessaire. Ni de réforme préalable à la ratification, ni de réforme visant à introduire la règle d’or. Même la loi organique n’est plus nécessaire au respect du Pacte.

Explications :

1. Faut-il réformer la Constitution avant même de ratifier le Traité ?

C’est une question qui lui a été posée déjà plusieurs fois à l’occasion de la ratification du Traité de Maastricht, du Traité constitutionnel et du Traité de Lisbonne. Il a toujours répondu par l’affirmative.

Cette fois-ci, le Conseil constitutionnel déclare que le Pacte budgétaire ne comporte aucune dispositions contraires à la Constitution. Par conséquent, sa réforme n’est pas un préalable à la ratification du Pacte.

Pourquoi ?

Les Sages considèrent que le renforcement des règles de discipline budgétaire ne constitue pas « des transferts de compétences en matière de politique économique ou budgétaire ».

Ils considèrent en effet que le principe de respect des règles budgétaires a été validé dès l’approbation des critères de Maastricht.
Dès lors, il semble que tout renforcement de ces règles « ne porte [pas] atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale ».

Cette position, très discutable, s’explique notamment par le fait que les « critères de Maastricht » ont été renforcés depuis plusieurs années par de « simples » règlements européens n’ayant pas été approuvés par les Parlements nationaux.

Par conséquent, si le Conseil constitutionnel avait conclu que l’abaissement du déficit public autorisé par le Pacte portait atteinte à la souveraineté, il aurait de fait condamné les divers règlements (7 juillet 1997, 27 juin 2005 et 16 novembre 2011) comme portant atteinte à notre souveraineté.
Pour plus d’infos : la réforme du Pacte de Stabilité et de Croissance.

2. Faut-il réformer la Constitution pour mettre en place la fameuse « règle d’or budgétaire ? »

En plus d’abaisser le seuil de déficit structurel autorisé (de 1% à 0,5% du PIB), le Pacte budgétaire enjoint les États à contraindre leur droit interne au respect de ces règles.

L’article 3 du Traité dispose en effet que « Les règles énoncées [...] prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l’entrée en vigueur du présent traité, au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon. »

Le texte prévoit donc deux alternatives :
 mettre en place une disposition « contraignante et permanente », « de préférence constitutionnelle »,
(ou)

 mettre en place « de toute autre façon » une garantie de respect « tout au long des processus budgétaires ».

Pour la première alternative, le Conseil est sans appel : « l’autorisation de ratifier le traité devra être précédée d’une révision de la Constitution ».
Un des motifs avancés est la mise en cause du principe d’annualité des lois de finances.

La seconde alternative dégage cependant le législateur de l’obligation d’introduire la règle d’or « au moyen d’une norme d’une autorité supérieure à celle des lois ».

Comme le soulignent les Sages, « dans ce cas, le respect des règles [...] n’est pas garanti par des dispositions contraignantes ».

Le Conseil rappelle cependant que les dispositions devront seulement être « permanentes » et « concerner l’ensemble des administrations publiques ». Toutefois, la permanence ne semble s’entendre cette fois-ci qu’à l’échelle de l’année. Inutile donc de remettre en cause le principe d’annualité des finances publiques.

Les Sages conseillent donc de réformer les actuelles lois de programmation des finances publiques. Pour ce faire, il faudra modifier la loi organique encadrant ces lois de programmation.

Article 34 de la Constitution dispose que : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique. »

Le procédé est efficace puisque la modification d’une loi organique s’effectue sans réunion du Congrès et nécessite uniquement la saisine du Conseil constitutionnel.

Par conséquent, aucune réforme de la Constitution ne sera nécessaire : ni de réforme préalable à la ratification, ni de réforme visant à introduire la règle d’or.

C’est sans doute une situation inédite en matière législative :
Pour s’affranchir d’une réforme constitutionnelle préalable à la ratification du Traité, le législateur devra s’engager à ne jamais inscrire la règle d’or prévue par le Traité dans une disposition qui nécessite de réformer la Constitution (première alternative présentée ci-dessus).

A défaut, il rendrait illégale la ratification du Traité.